ВСТАВКА 16.3 ⇐ Предыдущая26272829303132333435Следующая ⇒ Предположим, что воздух над городом загрязняют три источника в следующей пропорции:   объем вредного вещества удельные издержки по устранению выбросов I источник 20 000 т 5 руб. II источник 30 000 т 10 руб. III источник 40 000 т 20 руб.   Чтобы уменьшить суммарный объем загрязнений, например, до 60 000 т, можно принять различные решения: во-первых, установить единый «потолок» в 20 000 т. Затраты при этом составляют 10 000 х 10 + 20 000 х 20 = 500 000 руб.; во-вторых, уменьшить загрязнения на одинаковую величину в 10 000 т. Затраты составят 10 000 х 5 + 10 000 х 10 + 10 000 х 20 = 350 000 руб.; в-третьих, уменьшить загрязнения на одинаковый процент, т.е. на 1/3. Затраты составят 1/3(20 000) х 5 + 1/3(30 000) х 10 + 1/3(40 000) х 20 = 400 000 руб.; в-четвертых, минимизировать совокупные затраты на сокращение выбросов. Сокращение выбросов I источника на 20 000 т и II — на 10 000 т приведет к затратам в 200 000 руб. (20 000 х 5 + 10 000 х 10). Таким образом, последний вариант оказывается наиболее дешевым.

 

 

Создание механизма продажи прав на загрязнение возможно и на глобальном уровне. В случае введения жестких ставок налогов на загрязнение можно ожидать широкого использования в мире покупок прав на загрязнение между различными странами, что будет благоприятствовать охране окружающей среды на глобальном уровне, борьбе с бедностью, так как такой механизм позволит осуществлять дополнительный приток финансовых ресурсов из развитых стран в развивающиеся, а также в страны с переходной экономикой, где борьба с загрязнениями гораздо менее капиталоемка.

Например, введение углеродного налога создает массу проблем для промышленности развитых стран, которая уже практически исчерпала «дешевые» способы уменьшения выбросов парниковых газов. Киотский протокол (Япония, 1997), подписанный всеми развитыми странами и странами с переходной экономикой для предотвращения глобального изменения климата, создает реальные предпосылки для формирования нового мирового рынка торговли углеродными квотами. Эти страны приняли обязательства по сокращению выбросов в атмосферу газов, создающих парниковый эффект, — двуокись углерода, метана и др. К 2008—2012 гг. многие страны должны снизить выброс парниковых газов: США — на 7%, страны Европейского союза — до 8%, Япония — на 6%. Большинство стран с переходной экономикой должны уменьшить выбросы на 5—8%. Российские обязательства по снижению выбросов парниковых газов достаточно мягки — сохранение к 2008—2012 гг. их объема на уровне 1990 г.

В этих условиях Россия может стать одним из крупнейших в мире продавцов квот на выбросы парниковых газов. Создание международных механизмов трансфертов по взаимозачету баланса углерода даст стране значительные выгоды, привлечет дополнительные иностранные инвестиции. Сейчас в результате экономического кризиса и спада общие выбросы парниковых газов в России составляют 70% от уровня 1990 г. Возможный будущий экономический рост может привести к увеличению выбросов в стране. Однако, согласно имеющимся прогнозам, уровень выбросов в 2010 г. (среднем году бюджетного периода) будет меньше, чем в 1990 г., на 4—8%. Это даст экономию квоты примерно в 250 млн. т СО₂-эквивалента в год, или 1,25 миллиарда т СО₂ за пять лет бюджетного периода. С учетом возможной стоимости 1 т СО₂ в пределах 10—50 долларов США экономический эффект для России от продажи квот на выбросы может составить огромную сумму (подробнее см. гл. 16).

Пожалуй, самым старым и проверенным экономическим инструментом в охране окружающей среды является залоговая система, или система «залог-возврат». Это хорошо знакомая всем система, когда, покупая какой-нибудь товар, мы оплачиваем также дополнительную стоимость, которая затем возвращается к нам обратно. Это традиционная система возврата пустых бутылок, все более широко применяемый в различных странах возврат израсходованных электрических батареек, различного рода пластиковых контейнеров и пр. Несмотря на свою простоту, данный механизм позволяет снизить поступление отходов в окружающую среду, в том числе и токсичных, сберечь значительные средства и ресурсы за счет их утилизации (подробнее см. гл. 12).

Важным элементом системы экономического механизма природопользования являются платежи за загрязнение природной среды. Россия является одной из первых стран в мире, применившей эти платежи на практике. Процесс отработки теоретических и прикладных вопросов взимания платежей занял сравнительно мало времени. В 1990 г. был проведен эксперимент, охвативший 29 административных территорий страны, и уже начиная с 1991 г. платежи за загрязнение были введены в качестве обязательного инструмента хозяйственного механизма.

По идее, платежи за загрязнения призваны компенсировать экономический ущерб (экстерналии), наносимый предприятиями природной среде в процессе своей деятельности. В соответствии с этим платежи выполняют две функции: во-первых, стимулируют предприятия сокращать выбросы вредных веществ и, во-вторых, являются источником последующего аккумулирования денежных средств, предназначенных на ликвидацию негативных экологических последствий производства. С одной стороны, это механизм, носящий «мягкий, догоняющий» характер. Будучи встроенным в систему хозяйствования, не ориентированную на экологичность, он прежде всего призван ослабить негативные последствия экономической деятельности. Именно поэтому функция накопления денежных ресурсов была главной и проще реализовывалась. Однако в перспективе стимулирующую роль платежей в переходе к природосберегающим производствам предполагалось усилить.

В настоящее время применяются три вида платежей: платежи за загрязнение атмосферы, за сброс в водные объекты (или на рельеф) загрязняющих веществ, платежи за размещение отходов.

 

 

ВСТАВКА 16.4

Эксперимент, проведенный в 1990 г., заставил руководителей предприятий по-новому взглянуть на ситуацию с загрязнением, сменить безразличие на поиск путей снижения выбросов и позволил навести в этом деле элементарный порядок. В ходе эксперимента были утверждены нормативы ПДВ и ПДС, начали поступать первые деньги в региональные фонды охраны природы. Были также сделаны важные методические уточнения. В частности, была отвергнута для расчетов платежей методика оценки экономического ущерба, причиненного загрязнением окружающей среды (от 1983 г.), так как, пользуясь ею, невозможно было получить достоверных данных о самом ущербе. Анализ итогов эксперимента позволил усовершенствовать систему платежей еще до ее широкого внедрения и подготовиться к ней субъектам хозяйственной деятельности, в том числе и психологически. Юридическая основа системы платежей была заложена Законом РФ «Об охране окружающей природной среды» (1991 г.).

 

 

С самого начала была принята идея двухставочных платежей. Первая ставка (базовая) отражает платежи за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в пределах утвержденных нормативов (ПДВ). Вторая устанавливается для сверхлимитных загрязнений в размерах, равных пятикратному значению базовой ставки.

Экономический смысл базовой ставки состоит в необходимости аккумулирования средств для воспроизводства окружающей среды при ее нормальном (неизбежном при данных технологиях) загрязнении. Содержание ставки за сверхнормативные выбросы в другом. Она предназначена для расчета суммы ущерба, нанесенного природе вследствие несоблюдения стандартов в данной области. Этот ущерб практически всегда зависит от конкретного предприятия.

Ставки платежей рассчитываются на условную тонну выбросов (сбросов) или складирования отходов.

Принятый подход для расчетов нормативов платы (базовых ставок) называется затратным, так как исходит из необходимости установить такие платежи за загрязнение, которые бы смогли покрыть финансирование природоохранных мероприятий, нужных для ликвидации ущерба или его предотвращения. Для дифференциации платежей в зависимости от вида загрязняющих веществ ставки платежей для всего многообразия ингредиентов рассчитываются исходя из показателей их относительной опасности. Это величина, обратная ПДК:

, (16.1)

где A_i — коэффициент относительной опасности i -го ингредиента.

В качестве основы было выбрано значение ПДК для СО₂, равное 1 мг/м³.

Таким образом, в настоящее время имеются нормативы платы (руб./т) по 214 наиболее распространенным веществам, загрязняющим атмосферу, и 197 ингредиентам, сбрасываемым в водные объекты. Шкала базовых нормативов достаточно дифференцирована — от 0,3 коп. за 1 т выбросов этилового спирта до 16,5 тыс. руб. за загрязнение атмосферы бензапиреном (в масштабе цен 1998 г.). По воде эти ставки имеют еще больший разброс.

Что касается отходов, то, применительно к платежам, они делятся на 2 вида — нетоксичные и токсичные.

В объеме размещения первых учитываются отходы добывающей промышленности и отходы переработки. Токсичные отходы подразделяются на 4 класса опасности — от чрезвычайно опасных (1-й класс, 14 руб. за размещение 1 т в пределах установленных лимитов) до малоопасных (4-й класс, 2 руб./т).

Учтены в методике и региональные особенности, очень существенные, как уже отмечалось, для нашей страны. Исходя из них, рассчитываемая сумма платежей корректируется на коэффициент экологической ситуации. Для воздуха и воды он изменяется в диапазоне от 1 до 2.

Для почвы (в случае размещения отходов) этот коэффициент выше. Например, при размещении отходов в границах городов, водоемов, водоохранных территорий, рекреационных зон применяется коэффициент 5.

 

В итоге разработан достаточно простой (это важно для предприятий) метод определения платежей за загрязнение. Суммарный платеж за выбросы (сбросы) от стационарных источников подсчитывается по формуле:

, (16.2.)

где l — коэффициент экологической ситуации (табличные данные); P_i — ставка платежа за выбросы i -го вещества в пределах установленного норматива (руб./т, табличные данные); — нормативные (в пределах ПДВ, ПДС) выбросы i -го вещества (т, утверждены предприятиям); W_i — фактические выбросы i -го вещества (т, рассчитываются предприятиями); n — количество выбрасываемых ингредиентов.

Полученные данные по воздуху и воде суммируются.

Если W_i < , первая компонента формулы рассчитывается, исходя из W_i;

Если W_i £ , вторая компонента формулы не рассчитывается (равна 0 или имеет отрицательное значение).

Если W_i > , то имеют место сверхлимитные выбросы.

 

ВСТАВКА 16.5

В последнее время порядок расчетов платежей был несколько изменен и из двухставочного фактически превратился в трехставочный. Это сделано в связи с массовым применением на практике временно согласованных норм выбросов, которые после их утверждения фактически превращались в нормативные со всеми вытекающими отсюда последствиями для расчетов. Ныне формула определения суммарного платежа выглядит следующим образом:

P_a = l [ P_iW_i^m + 5 P_i(W_i^l – W_i^m) + 25 P_i(w_i – W_i^l) ], (16.3)

где — выбросы i-го вещества в пределах утвержденных лимитов (т)

Таким образом, вводятся три платежеобразующих показателя: плата за загрязнение в размерах, не превышающих установленные природопользователю предельно допустимые нормативы выбросов (сбросов, объемов размещаемых отходов); плата за загрязнение в пределах установленных лимитов; плата за сверхлимитное загрязнение.

В случае отсутствия у предприятий утвержденных разрешений на выбросы (ПДВ, ПДС или ВСВ, ВСС) весь их объем должен учитываться как сверхлимитный.

 

Аналогичный подход с некоторыми особенностями применяется и к определению платежей за загрязнение от передвижных источников.

В данном случае платежи взимаются по нормативам в зависимости от вида сжигаемого топлива (дизельное, бензин, газ), его октанового числа и состава (бензин этилированный или неэтилированный).

Плата за допустимые выбросы загрязняющих веществ в атмосферу в пределах нормативов определяется по формуле:

, (16.4)

где е — вид топлива; Y_e — удельная плата за допустимые выбросы, образующиеся при сжигании 1 тонны е -го вида топлива (руб.); T_e — объем е -го вида топлива, израсходованного передвижными источниками.

При отсутствии данных об объеме потребленного топлива плата за выбросы определяется по типам транспортных средств (легковой автомобиль, пассажирское судно, грузовой тепловоз и т.п.), по соответствующим ставкам в форме годовой платы (тыс. руб. в год) на 1 транспортную единицу.

Плата за превышение допустимых выбросов рассчитывается по формуле:

, (16.5)

где j — тип транспортного средства; P _{1 j} — плата за допустимые выбросы от j -го транспортного средства; dj — доля транспортных средств j -го типа, не соответствующих стандартам. Определяется как соотношение количества транспортных средств, не соответствующих требованиям стандартов, к общему количеству проверенных транспортных средств по результатам ежеквартальных проверок.

Общие платежи за выбросы загрязняющих веществ от передвижных источников определяются суммированием данных, полученных по формулам (16.4) и (16.5), и умножением этой суммы на коэффициент экологической ситуации.

Что касается вопроса о том, как включать платежи в экономику предприятия, то на этот счет существуют разные точки зрения. Мы полагаем, что наиболее верным будет следующий подход.

Сумма платежей за выбросы в пределах установленных нормативов должна относиться на издержки (себестоимость). В конечном итоге величина платежей в этой части будет оплачиваться потребителем, т.е. принцип «загрязнитель платит» будет трансформироваться в принцип «платит жертва». Мы полагаем, что в данном случае это справедливо, так как за загрязнение, неустранимое при данном уровне техники и технологии, должно расплачиваться все общество, если хочет потреблять тот или иной продукт. Напротив, источником платежа за сверхлимитное загрязнение должна быть прибыль, остающаяся в распоряжении предприятия после расчетов с бюджетом, банками и т.д. В реальной жизни часто и тот, и другой платеж относят на себестоимость, что недопустимо, так как относить платежи за сверхлимитное загрязнение на затраты — значит обесценить стимулирующую функцию платежей и фактически обессмыслить принцип «загрязнитель платит». Однако на практике действительно часто возникает вопрос: что делать в том случае, если прибыли предприятия не хватает для расчетов по платежам? Первоначально предполагалось ввести в принципе верную норму, согласно которой при отсутствии прибыли, а также в случае убыточности природопользователя плата за загрязнение природной среды производится за счет всех имеющихся средств, на которые в соответствии с действующим законодательством может быть обращено взыскание. Речь, таким образом, шла фактически о ликвидации предприятий, если эту идею довести до логического конца. Практика хозяйствования, однако, оказалась не готовой к таким радикальным мерам, и поэтому действовали ограничения в виде предельных размеров платы за превышение допустимых нормативов выбросов в процентах от прибыли, остающейся в распоряжении предприятия и зависящих от уровней его рентабельности (отношения прибыли от реализации продукции к полной ее себестоимости). Если рентабельность не превышала 25%, то максимальный процент от прибыли, в пределах которого взимались платежи, составлял 20%, при рентабельности до 50% — 50%, а свыше 50% — 70%.

Введение такой нормы представляло собой льготу природопользователям и должно было носить временный характер.

Сумма платежей предприятия за загрязнение окружающей среды может быть также уменьшена за счет затрат, осуществленных им в отчетном периоде, на природоохранные цели (строительство очистных сооружений, установка фильтров очистки и т.п.).

Несмотря на то что порядок расчета платежей и их нормативы устанавливаются централизованно, местные органы власти имеют достаточно широкие возможности влияния на этот процесс. Все согласования предельно допустимых выбросов, определения лимитов осуществляются на региональном уровне исполнительными органами в лице Комитетов по охране природы. Корректировка коэффициентов экологической ситуации находится в компетенции законодательной власти региона. Известны случаи, когда в силу экстремальных ситуаций с загрязнением он увеличивался в 1,5—2 раза по сравнению с рекомендованным для данной области или города.

Десятилетний опыт применения платежей за загрязнение выявил и целый ряд недостатков в этой системе.

Во-первых, нормативы платы были установлены далеко не на все вещества, образующиеся на предприятиях, следовательно, их платежи не охватывали весь спектр загрязнений.

Во-вторых, многие предприятия (особенно небольшие) обладали столь слабой материальной базой контроля, что говорить о полном и по объемам, и по ингредиентам учете выбросов можно лишь достаточно условно. Поэтому платежи за выбросы являлись заниженными даже по тем веществам, нормативы по которым имелись.

В-третьих, нуждается в уточнении сама нормативная база. Размеры нынешних нормативов занижены, что также приводило к уменьшению платежей.

В-четвертых, при разработке системы платежей не был в достаточной степени учтен фактор инфляции. Позднее поправочный коэффициент был введен, однако его значение было не сопоставимо с фактическими темпами роста инфляции, поэтому средства, аккумулирующиеся за счет платежей, обесценивались. За период с 1991 по 1998 г., например, цены выросли в 11 тыс. раз, а ставки платежей — в 240. Соответственно снизилась доля платы за загрязнение и в себестоимости продукции, которая составляла 0,06—0,08%. И хотя в последнее время инфляция значительно снизилась, эта проблема существует по сей день.

В-пятых, текущая, кризисная экономическая ситуация часто приводила к трудностям в сборе денег, т.е. на систему платежей за загрязнение оказывали влияние конкретные проблемы переходной экономики.

Все это свидетельствует о том, что платежи за загрязнение окружающей среды как элемент хозяйственного механизма природопользования нуждается в трансформации, возможность которой заложена в новом Федеральном законе «Об охране окружающей среды» (2002, гл.14 и 16).

Финансирование природоохранных мероприятий претерпело за последние годы существенные изменения.

Длительное время система инвестиций в этой области базировалась на централизованных капитальных вложениях из бюджета страны. Кроме того, предприятия вкладывали и собственные деньги, в основном на модернизацию производства и капитальный ремонт природоохранных сооружений. Они же несли текущие затраты, связанные с эксплуатацией очистных водных установок, фильтров очистки воздуха и других аналогичных объектов.

Все новое строительство финансировалось за счет централизованных источников. Доля капитальных вложений, выделяемых на природоохранные мероприятия в ВВП не превышала 0,5% (к примеру, в Нидерландах –2,5%, Германии – 1,7%, Японии – 1,5%, США – 1,3%), а в общей сумме инвестиций, осуществляемых в стране, — 1,3%. Основная их масса шла на строительство водоохранных сооружений и очистку воздуха (от 80 до 90% в разные годы), остальная часть предназначалась на охрану земельных ресурсов, ведение лесного хозяйства, содержание заповедников и других охраняемых территорий.

Недостатки такой системы финансирования многообразны. Во-первых, объем инвестиций, выделяемых из бюджета, всегда ограничен его возможностями. А так как природоохрана никогда не находилась в числе приоритетов, ее финансирование осуществлялось фактически по остаточному принципу. Объем этих вложений зависит от ситуации в экономике и никак не увязан с потребностями в охране природы. Во-вторых, природоохранные капитальные вложения обезличены, не корреспондируются ни с источниками загрязнения, ни с его масштабами. Принцип «загрязнитель платит» отсутствует, а следовательно, средства аккумулируются за счет всех налоговых поступлений предприятий (в том числе и не загрязняющих окружающую среду), а также населения. В-третьих, распределение государственных денег не свободно от субъективизма. Практика свидетельствует, что получали их не всегда те, кто нуждался в первую очередь, а те, кто сумел их «пробить». В-четвертых, поскольку централизованные инвестиции являются не своими заработанными деньгами, для предприятий всегда существовал соблазн их нецелевого, нерационального использования. С другой стороны, не было и стимулов к их полному освоению. Поэтому при общем дефиците природоохранных средств не было ни одного года, когда они осваивались бы более чем на 85%.

В настоящее время финансирование природоохранной деятельности осуществляется в следующих рамках. Наиболее обобщающим показателем в данной области является интегральный показатель затрат на охрану окружающей среды, который отражает общую сумму расходов государства, предприятий, организаций, учреждений. Данные затраты, имеющие целевое или опосредованно природоохранное значение, включают капитальные вложения в охрану природы, текущие затраты на содержание и эксплуатацию природоохранных основных фондов, затраты на их капитальный ремонт, а также расходы на содержание соответствующих государственных структур, особо охраняемых территорий и ведение лесного хозяйства. Что касается источников, из которых формируются указанные выше затраты, то, во-первых, это федеральный бюджет, а также бюджеты субъектов Федерации, во-вторых, это собственные средства предприятий, в—третьих — существовавшие до недавнего времени экологические фонды и в-четвертых — добровольные взносы населения.

Большую часть суммарных затрат на охрану окружающей среды составляют текущие расходы в сумме с капитальным ремонтом фондов. На их долю приходится около 80% совокупных затрат. А так как эти две позиции финансируются из собственных средств предприятий, то можно сделать вывод о том, что в настоящее время именно предприятия несут основную финансовую нагрузку в природоохранной деятельности.

Капитальные вложения (инвестиции в основной капитал*) составляют 20% общих затрат. В 2000 г. инвестиции на охрану окружающей среды составили немногим более 22 млрд. руб. в фактически действующих ценах (5% от совокупных по стране инвестиций в основной капитал). Почти 75% этих затрат также приходится на собственные средства предприятий, причем эта доля имела тенденцию к увеличению на протяжении 90-х гг. при уменьшении удельного веса бюджетного финансирования (21% в 2000 г. по бюджетам всех уровней). При этом наибольшая доля собственных средств приходится на охрану атмосферного воздуха (95%), а наименьшая (48%) - на охрану и рациональное использование земель. На долю экологических фондов в финансировании инвестиций приходилось 3,5.

В перспективе представляется, что государственные капитальные вложения на охрану природы должны остаться строкой в бюджете только для финансирования крупных федеральных или региональных программ, а также для тех видов деятельности (научной, заповедной и т.п.), которые не имеют других источников существования. Текущей же природоохране целесообразнее постепенно переходить к целевым источникам финансирования, основанным на платежах за загрязнение. При таком переходе ликвидируются недостатки, присущие капитальным вложениям, и осуществляется принцип «загрязнитель платит», причем платит не вообще, а в том месте, где загрязняет, так как каналы поступления платежей должны носить в первую очередь региональный характер.

ВСТАВКА 16.6

Одновременно с введением системы платежей за загрязнение в начале 90-х годов в России была предпринята попытка создания специальных экологических фондов. В соответствии с Законом РФ «об охране окружающей природной среды» (1991) предусматривалось функционирование единой системы, объединяющей Федеральный экологический фонд России, республиканские, краевые, областные и местные фонды, как независимо управляемые единицы, имеющие региональный, внебюджетный и целевой характер и аккумулирующие платежи предприятий за загрязнение.

Только 10% средств, перечисляемых предприятиями, шло затем в Федеральный экологический фонд, остальные деньги оставались на местах. Региональность являлась очень важной характеристикой экологических фондов, так как территории, страдающие от загрязнения «своих» предприятий, получали независимый источник финансирования. Кроме того, на месте лучше видны приоритеты в природоохранной политике. Все решения о выделении денег на те или иные мероприятия принимались местной законодательной властью, а подготовкой предложений и контролем за целевым использованием средств занимались исполнительные органы. Второй важной чертой экологических фондов являлся их целевой характер. Это был как бы отдельный карман, куда можно залезть только за строго определенными деньгами.

Среди основных задач, которые были возложены на экологические фонды, можно выделить:

— финансирование и кредитование программ и научно-технических проектов, направленных на улучшение качества окружающей среды и обеспечение экологической безопасности населения;

— мобилизацию финансовых ресурсов на природоохранные мероприятия и программы;

— экономическое стимулирование рационального природопользования, внедрение экологически чистых технологий;

— содействие в развитии экологического воспитания и образования.

В начальный период экономических реформ экологическим фондам удалось смягчить последствия разрушения прежней системы финансирования природоохранной деятельности, однако за почти десятилетнюю историю им так и не удалось стать решающими источниками поступления средств на реализацию экологических проектов. Произошло это из-за недостатков в собирании платежей, неотработанности методов распределения денег. Пострадали фонды и в результате высокой инфляции (в 90-е гг. вследствие инфляции реальные ставки платежей уменьшились приблизительно в 20 раз и, соответственно, более чем в 2 раза в долларовом исчислении сократились общие поступления). Усугубляли ситуацию неплатежи, бартерные сделки, взаимозачеты. Существенным недостатком оказалось отсутствие детально проработанной нормативно-правовой основы работы экологических фондов, которые были созданы во всех субъектах федерации, однако, их правовая, организационная и финансовая деятельность характеризовалась таким разнообразием форм, которая не позволяла говорить о целостности единой системы в данной области.

С 1995 г. началась практика консолидации средств экологических фондов в бюджеты различных уровней. Уже к 2000 г. из 88 территориальных фондов статус внебюджетных сохраняли 69. К этому же времени был консолидирован в бюджет, а затем и ликвидирован Федеральный экологический фонд. Подобная практика может привести к негативным последствиям. С одной стороны, «экологические» деньги в теории сохраняют целевой характер, с другой же - на практике – неизбежно начинают тратиться на совершенно другие цели, что приведет к сокращению финансирования природных мероприятий. В особенности это актуально в возможной ситуации дефицитности бюджетов, в частности, на региональном уровне.

Тем не менее уже с 2000 г. сбор платежей за загрязнение окружающей среды осуществляется через федеральное казначейство. В соответствии с законом «О федеральном бюджете» суммарные платежи за выбросы и сбросы и размещение отходов направляются в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ в соотношении 19%и 81%. При этом контроль за правильностью исчисления и своевременностью внесения платежей вместо соответствующих комитетов по охране окружающей среды осуществляют налоговые органы. Таким образом, платежи за загрязнение приобретают форму экологического налога, что не соответствует экономической теории, трактующей налоги как обязательные платежи с доходов. Загрязнения и выбросы к таковым не относятся, а платежи за них должны, как уже говорилось, носить скорее компенсационный, стимулирующий, а не фискальный характер. Что же касается существования экологических фондов, то в новом законе «Об охране окружающей среды» (2002 г.) их наличие вообще не предусматривается.

 

В перспективе возможно расширение финансирования природоохранных проектов за счет кредитов российских банков, иностранных инвестиций и грантов.

На основе цены и экономических оценок природных ресурсов (см. главу 4) должна вводиться платность природопользования.

Введение платного природопользования должно способствовать более адекватному учету экологического фактора в экономике, рационализировать использование природных ресурсов, а также обеспечить финансирование их воспроизводства.

Система платности природопользования стала формироваться достаточно давно и относительно всеобщий характер приобрела с принятием в 1991 г. Федерального закона «Об охране окружающей природной среды». В соответствии с ним плата должна была взиматься за право пользования природными ресурсами в пределах устанавливаемых лимитов, на воспроизводство природных ресурсов и их охрану, и за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов. Применительно к каждому конкретному виду ресурса платежи имели модифицированный характер.

 

Таблица 16.1

Формы платности за природные ресурсы в России в 90-х гг.

 

Плата за природные ресурсы взималась с предприятий, объединений, организаций, учреждений, использующих природные ресурсы и обладающих правами юридического лица вне зависимости от форм собственности.

Плата за право пользования природными ресурсами практически предназначена для собственника данных природных ресурсов, будь то государство или частный владелец. Она связана с изъятием ренты. Платежи для воспроизводства и охраны природных ресурсов являются компенсацией затрат природных ресурсов в процессе производства.

Нормативы платы за право пользования природными ресурсами, а также на их воспроизводство и охрану утверждались государственными органами субъектов Федерации. Сумма платежей поступала либо в бюджеты различных уровней, либо в целевые бюджетные ресурсные фонды, которые создавались за счет отчислений от платежей на воспроизводство и охрану природных ресурсов (Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, Федеральный фонд Восстановления и охраны водных объектов и др.). Начиная с 2001 г. указанная выше структура платежей была трансформирована в систему ресурсных налогов с упразднением всех целевых фондов и консолидацией поступающих средств непосредственно в бюджеты всех уровней. С этого времени должны вводиться следующие ресурсные налоги:

- акцизы на отдельные виды сырья, товаров и услуг (федеральный налог);

- налог на пользование недрами (региональный налог);

- налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы (региональный налог);

- налог на дополнительный доход от добычи углеводородов (региональный налог);

- лесной налог (региональный налог);

- водный налог (региональный налог);

- сбор за право пользования объектами животного мира и водными биоресурсами (региональный налог);

- земельный налог (местный налог);

- федеральный, региональный и местный лицензионные сборы.

Что же касается доли ресурсных платежей в совокупных доходах, то к настоящему времени она не велика. Во второй половине 90-х гг. удельный вес платежей за природопользование в консолидированном бюджете РФ составил от 3 до 5%.

Существенное значение в системе платного природопользования должны получить штрафы, различного рода санкции за нерациональное использование природных ресурсов и загрязнение окружающей среды. В случае выбытия земель из-за их нерационального использования (несанкционированное складирование отходов, загрязнение тяжелыми металлами, радиоактивными элементами, почворазрушающая обработка земли и т.д.), загрязнения воды и воздуха сверх допустимых нормативов при авариях и пр. должны применяться жесткие санкции, включающие экономическую и правовую ответственность. В частности, значителен должен быть размер штрафов, чтобы оказать реальное влияние на деятельность производителя.

Проблемы совершенствования ценообразования в экономике, и прежде всего в природоэксплуатирующих отраслях, имеют важное значение для совершенствования природопользования. Здесь можно выделить два аспекта. Во-первых, многие проблемы использования достижений научно-технического прогресса, внедрения малоотходных технологий наталкиваются на неэффективность ресурсосбережения при низких ценах на природные ресурсы. Оказывается, гораздо более выгодно проводить ресурсорасточительную политику и компенсировать отсталость технологий перепотреблением ресурсов. В этих условиях разумное повышение цен на природные ресурсы, более полный учет экологического фактора в цене на продукцию природоэксплуатирующих отраслей стимулировали бы переход производителей в народном хозяйстве на режим ресурсосбережения с использованием вторичных ресурсов (подробнее об этом см. главу 4).

Во-вторых, цена должна более полно учитывать уровень экологической безопасности продукции. Продукция чистая в экологическом отношении должна иметь более низкую цену и быть более предпочтительной для потребителя по сравнению с продукцией, производство которой связано с негативным влиянием на окружающую среду или которая сама по себе представляет опасность для человека и природы в процессе потребления или в виде отходов. И здесь необходимо использовать механизм налогов на экологически опасную продукцию, наценок, субсидий и льгот для производителей и потребителей чистой продукции. Например, в сельском хозяйстве для производителей должно быть выгоднее использовать биологические средства защиты растений по сравнению с пестицидами, органические удобрения по сравнению с минеральными.

Создание рынка природных ресурсов целесообразно в условиях их дефицитности и возможности получения значительных средств за их продажу. Это особенно актуально в условиях огромного природного богатства России и дефицита средств для его рационального использования и охраны. Цивилизованный рынок ресурсов может позволить активно вовлечь иностранный капитал в природоэксплуатирующие отрасли. Создание бирж природных ресурсов, проведение аукционов, где на конкурсной основе российские и иностранные предприниматели могли бы покупать природные ресурсы, право на их разработку или аренду, при жестком экологическом контроле и комплексной экологической экспертизе позволили бы существенно увеличить государственные и региональные доходы от природопользования.

Рынок природных ресурсов (прежде всего земли) должен предусматривать и создание ипотечной системы, что позволит владельцам ресурсов закладывать их для получения инвестиций в развитие производства.

С каждым годом все острее становится проблема ликвидации загрязнений окружающей среды в результате аварий и катастроф. Об их колоссальном эколого-экономическом ущербе свидетельствуют данные только по многочисленным авариям на нефтепроводах. И здесь возможным экономическим механизмом предотвращения или смягчения последствий аварий являетс