ВВЕДЕНИЕ. Публичное администрирование - это наука и одновременно искусство

Публичное администрирование - это наука и одновременно искусство. В течение тысячелетий человечество выработало различные средства, методы управления поведением людей. Среди них есть способы, применяемые в основном индивидуально (наказание и др.), и средства, используемые для управления группами людей, обществом в целом (например, установление расовых привилегий в фашистской Германии). Хотя на практике полностью разграничить способы индивидуального и коллективного применения невозможно (коллективные средства тоже, в конечном счете, действуют через восприятие их отдельным человеком, через человека), но вторые всегда отличаются от первых тем, что они осуществляются с применением публичной власти. Именно различные способы, методы, средства применения публичной власти для управления поведением людей, их коллективов в определенных целях, классификация и оценка этих способов (плюсы, минусы, эффективность) и составляют суть науки публичного управления.

В этой науке сформулированы многие принципиальные положения. Перечислим их: тезисы о демократическом и авторитарном управлении, о функциях и методах управления, о соотношении убеждения и принуждения в управлении, об аппарате управления, о роли законодательной, исполнительной, судебной власти в управлении и др. Управление бывает эффективным, и, тем более, качественно оптимальным, только в том случае, когда оно опирается на данные науки. Конечно, можно добиться какой-то промежуточной цели, и, не опираясь на науку, или даже вопреки науке (например, используя только принуждение в чрезвычайных ситуациях), но долговременный эффект дает только научный подход к решению управленческих задач. Даже в случаях авралов необходимо убеждение в необходимости этого. Тогда работа пойдет быстрее.

Наряду с наукой управления есть и искусство управлять. Последнее зависит от многих факторов, в том числе не в последнюю очередь от способностей, навыков, умения управляющего, руководителя (не только отдельного должностного лица, но и органа управления, его состава, профессионализма). Для достижения своих целей управляющий, используя публичную власть в форме осуществления имеющихся у него полномочий, всегда, в той или иной степени, применяет публичные методы управления. Как вовне (например, установление правил дорожного движения и штраф, налагаемый после вставления протокола инспектором Государственной инспекции безопасности дорожного движения за их нарушение), так и внутри коллектива (приказ начальника инспектору ГИБДД занять определенный пост для патрулирования). Он может обладать административными полномочиями только в своем коллективе (приказ ректора вуза, согласованный с местной организацией профсоюза, об установлении правил внутреннего трудового распорядка и выговор в приказе студенту за нарушение этого распорядка), а может и не обладать ими (инспектор курса студентов в вузе). В общественных объединениях их администраторы (служащие) вообще не вправе налагать каких-либо взысканий на их членов. В определенных ситуациях администратор применяет волюнтаристское, «голое» администрирование, исходя только из собственных субъективных взглядов и мало учитывая обратные связи и отдаленные последствия, ориентируясь только на немедленное исполнение. Он может использовать более широкие приемы менеджмента, когда принятие административного решения и его исполнение подготовлено другими, не только административными и не главным образом административными приемами (например, преодоление конфликта в коллективе, мешающего эффективному управлению, путем бесед с его участниками). Для этого часто необходимо искусство управлять.

Публичное управление имеет широкую сферу применения. Оно осуществляется в общегосударственном масштабе, на местном уровне, в том или ином коллективе, органами управления и должностными лицами внутри и вовне. Менеджмент тоже может осуществляться в различных масштабах, но он имеет иной характер. Это действия руководителя внутри определенного коллектива, а также вовне от имени этого коллектива и в его интересах. Менеджмент может включать приемы администрирования, но не они составляют главное в этом процессе.