Место и роль правительства в системе органов государственной власти Российской империи.

В России все время существования Петербургской империи отсутствовал четко оформленный институт коллегиальности министров, известный как правительство - governement в западных аналогах. Краткий период истории "думской монархии" можно в этой связи рассматривать только как начальный этап формирования органа, координирующего деятельность ведомств центрального государственного управления. Во многом такая ситуация объяснялась характером власти Императора и его положением среди других органов государственной власти. Старая редакция Основных государственных законов гласила, что русский монарх "есть монарх самодержавный и неограниченный" (ст. 1 Осн. гос. зак. Т. 1 Св. зак. ред. 1832 - 1892 гг.), при этом в силу ст. 80 ред. 1892 г., "власть управления во всем ее пространстве принадлежит Государю". Таким образом, Император лично руководил деятельностью подчиненных "мест управления", как тогда говорили. Правительства de iure в виде особой корпорации министров не существовало.

Конечно, во многом становление коллегиальной системы организации высшего правительственного органа обусловлено было появлением и укреплением института парламентаризма, когда министры, формально оставаясь слугами короны, ее советниками, тем не менее несли политическую ответственность перед парламентом. Одновременно с этим формировался и другой принцип организации правительства, обычно обозначаемый через английскую формулу: King in the Council. Под последним подразумевалось, что министры в своем общем собрании под председательством монарха образуют единую и солидарную корпорацию - по сути формальное правительство, позднее обозначаемое как исполнительная ветвь общегосударственной власти. Именно солидарная организация правительственной власти делала ее нечто большим, чем власть каждого отдельного министра, так как таким образом совместное заседание всех министров могло принимать решения по вопросам, выходившим за рамки компетенции каждого из них.

Место такого соединенного собрания всех министров под председательством главы государства внутри системы органов государственной власти определяется обычно как высший орган исполнительной власти. Именно такому органу неформально поручается исполнение задач, вытекающих из исполнения законов, формально же исполнение каждого закона по-прежнему вверяется ведомству отдельного министра. В то же время этот орган присваивает себе и некоторые высшие прерогативы главы государства, вернее, он сам их делегирует ему в силу факта своего председательствования. В государствах, для которых характерна самостоятельная роль его главы, предусмотрено, конечно, подчиненное положение корпорации министров, при этом министры продолжают оставаться официальными советниками или помощниками главы государства, посредством которых он реализует собственные полномочия, либо непосредственно, либо делегируя их министрам, фактически соединенной корпорации министров.

Все это было характерно, повторимся еще раз, для стран Западной Европы и Северной Америки уже в середине XIX в. В России подобная система реализоваться не могла хотя бы уже потому, что единственным носителем власти здесь являлся абсолютный монарх, который в управлении верховном действовал непосредственно; "в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется от Него лицам и местам, действующим Его именем и по Его повелениям", - так гласил закон (ст. 80 Осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1892 г.). Иными словами, советникам Императора вверялась подчиненная власть управления, что фактически было установлено со времени реформ Петра Великого. Все это вело к тому, что монарх лично, in personam, подменял собой солидарное собрание собственных советников и выносил все решения, выходившие за рамки их компетенции, единолично. Нельзя сказать, что подобная организация власти была удобна в практическом плане, за более чем 200-летнюю историю Империи расцвет такой организации власти пришелся на тридцатилетнее царствование императора Николая I (1825 - 1855 гг.), да и то даже этот выдающийся монарх не смог обойтись без вспомогательного аппарата, взявшего на себя техническую работу по проведению должной координации деятельности министров.

С формированием различных отраслей государственного управления, реализованных вначале в системе коллегий, а потом и министерств, понадобилось сразу же организовывать должное взаимодействие между ними, а после создать орган, который бы санкционировал проект решения, подготовленный несколькими из них, - это понял уже сам Петр; и одной из форм решения данной проблемы при нем стал Сенат.