Эволюция теории государственного управления

Этапы формирования теории государственного управления

В политической науке выделяют, как правило, три этапа формирования и эволюции теорий государственного управления.

Первый этап теории государственного управления приходится на конец XIX - начало XX в. В это время складываются основополагающие концептуальные установки и принципы теории государственного управления как самостоятельной научной области. Ее главным разработчиком стал М. Вебер, а также В. Вильсон, Ф. Гудноу и другие.

Государство, писал Вебер, есть господство людей над людьми, опирающееся на легитимное насилие как на средство. Вебер выделял три вида внутренних причин, на основании которых люди могут подчиниться власть имущим. Это, во-первых, авторитет "вечно вчерашнего", т.е. нравов, освященных традицией, традиционное господство, как его осуществляли патриарх или патримониальный князь старого типа. Во-вторых, харизматическое господство, как его осуществляют пророк или в политической области избранный князь-военачальник, или плебисцитарный властитель, выдающийся демагог и политический партийный вождь. И, наконец, господство в силу "легальности", в силу веры в обязательность легального установления и деловой компетентности, обоснованной рационально созданными правилами.

Веберу принадлежит важная роль в разработке теории бюрократии. Бюрократия, по его мнению, является историческим феноменом, возникновение которого совпадает с появлением современного национального государства, способного за свой счет содержать собственных служащих.

Вильсон обосновывал мысль о том, что смена политического руководства в ходе очередных президентских выборов не должна отражаться на административном аппарате. Тем самым провозглашалось положение о независимости и несменяемости чиновничьего аппарата. Вильсону принадлежит и приоритет во введении так называемой теории административной эффективности, суть которой состоит в предложении использовать в системе государственного управления наиболее эффективные методы организации и управления, заимствованные из бизнеса и системы управления корпорациями. Заслугой Вильсона считают обоснование синтеза бюрократии с принципами и институтами демократии.

Вслед за М. Вебером Ф. Гудноу пытался провести четкое различие между политиками и администраторами. При этом, как и Вильсон, Гудноу был сторонником научного управления и менеджмента, независимого от политики и идеологии. Он ставил под сомнение компетентность демократического правительства, не владеющего научными методами управления.

Второй этап в развитии теории государственного управления охватывает 1910-1950 гг. Значительно повышается роль ученых, особенно в государственном управлении экономикой. Университеты и другие независимые организации обрели возможность совершенствовать знания о государстве и проводить исследования для его нужд, оставаясь независимыми от правительства. В результате был предложен новый набор стандартных процедур, позволяющих успешно анализировать управленческие проблемы и давать практические рекомендации.

Важное значение имели идеи известного английского экономиста Дж. М. Кейнса, изложенные им в книге "Общая теория занятости, процента и денег" (1936). Эти идеи сыграли немаловажную роль в совершенствовании государственного регулирования экономики. Кейнс и его сторонники взяли на вооружение макроэкономический подход, поставив целью выявление и анализ различных переменных величин, влияющих на экономическое развитие страны. В отличие от сторонников микроэкономического подхода, изучающих отдельные части экономики - фирмы, хозяйства, а также процессы на отдельных рынках, Кейнса интересовала экономика как целостная система. Главным недостатком рыночной экономики Кейнс считал ее подверженность периодическим экономическим кризисам и безработице. Его заслуга состояла в том, что он предложил программу антикризисной политики и политики полной занятости трудоспособного населения, что позволило его последователям в 1940-60-х годах создать концепцию экономической системы, регулируемой как рынком, так и государством. Ключевую роль в этом играло государство, призванное осуществить комплекс мер по регулированию экономики для преодоления негативных последствий рынка. Среди этих мер немаловажное место занимает перераспределение доходов в пользу неимущих слоев населения путем прогрессивного налогообложения, развития бесплатного образования и здравоохранения для предотвращения социальных потрясений.

На этой основе кейнсианцы разработали конкретные формы и методы государственной экономической политики. В условиях экономического спада предлагается стимулировать расширение инвестиций, во-первых, путем увеличения государственных расходов на закупки товаров и услуг в целях компенсации недостающего частного спроса; во-вторых, путем влияния на норму банковского процента, которая в целях расширения инвестиций не должна быть слишком высокой. Это влияние, по мнению кейнсианцев, государство обеспечивает за счет выпуска в обращение дополнительных денег, в результате чего возможна умеренная инфляция. И, наконец, в-третьих, воздействие на инвестиционный процесс государство осуществляет, регулируя ставки налогообложения, с тем, чтобы повысить как производственный, так и потребительский спрос. Кейнсианские рекомендации широко использовались правительствами всех развитых капиталистических стран в 50-60-х годах XX в.

Во Франции после Второй мировой войны сформировалась теория и практика дирижизма, который был призван обеспечить послевоенное восстановление экономики страны, ее модернизацию, реконструкцию старых и создание современных отраслей производства, ускорение темпов экономического роста. Ее представители объявили принцип избирательности политики государства для восстановления и развития прежде всего таких "привилегированных точек применения силы", как отрасли тяжелой промышленности, химии, общего машиностроения, нефтепереработки, рассматриваемые как моторы, движущие силы экономического и социального прогресса. При этом главную задачу они видели в том, чтобы добиться структурной перестройки французской экономики, обеспечения конкурентоспособности французских товаров на мировом рынке. Однако теория дирижизма имела ограниченное применение.

Начало третьего этапа развития теории государственного управления восходит к 50-м годам минувшего века. Он характеризуется утверждением в социальных и гуманитарных науках, в том числе и в исследовании теории государственного управления, бихевиористского, системного и структурно-функционального анализа. В этот период ведущие позиции заняли американская, английская, французская и немецкая национальные школы.

Наибольший вклад в разработку рассматриваемой проблематики в контексте названных подходов внесли американские социологи и политологи Т. Парсонс, П. Лазарсфельд, В. Томпсон, Д. Истон, Г. Алмонд и др. По мнению сторонников структурно-функционального и системного подходов, в обществе в одинаковой степени действуют принципы универсализма и партикуляризма, частного и общего, конфликта и консенсуса и т.д. Если, например, конфликты происходят по поводу распределения ресурсов, которыми располагает данное общество, таких, как материальные блага, деньги, власть и т.д., то консенсус поддерживается волей к сохранению единства и общими интересами большинства членов общества.