Введение бюджетного правила

Вводимое с 2013 года бюджетное правило распределения нефтегазовых доходов федерального бюджета, опирающееся на долгосрочное среднее значение цен на нефть при одновременном ограничении бюджетного дефицита, фактически разрывает зависимость бюджетных расходов от текущих цен на энергоносители и в условиях новых вызовов является необходимым шагом в сторону более консервативной финансовой политики в целом.

Попытки создать эффективный механизм перераспределения конъюнктурных доходов предпринимались и ранее. В соответствии с введенным в 2004 г. порядком нефтегазовые доходы, полученные за счет превышения фактической ценой на нефть установленной цены отсечения направлялись в Стабилизационный фонд Российской Федерации. С 2008 г. в Резервный фонд стали зачисляться лишь нефтегазовые доходы, полученные сверх величины так называемого нефтегазового трансферта на уровне 3,7% ВВП. Из-за резкого падения цен на нефть в 2009 г. действие данного механизма было приостановлено.

В соответствии с новым правилом предельная величина расходов федерального бюджета будет рассчитываться исходя из доходов федерального бюджета, полученных при базовой цене на нефть и увеличенных не более чем на 1% ВВП - предельный размер бюджетного дефицита. При этом базовая цена на нефть будет определяться на основе исторических данных как среднее значение за последние 10 лет. Переход к указанному периоду будет постепенным: для 2013 г. предполагается использоваться среднее значение за последние пять лет, а для каждого следующего года период будет увеличиваться на один год до достижения 10 лет. При превышении фактической цены на нефть базовой дополнительные нефтегазовые доходы будут направляться в Резервный фонд, в обратном случае недостаток нефтегазовых доходов будет покрываться за счет средств Резервного фонда.

После достижения Резервным фондом нормативного значения (7% ВВП) не менее 50% оставшихся нефтегазовых доходов будет поступать в Фонд национального благосостояния, а остальные 50% могут быть использованы на финансирование инфраструктурных и других приоритетных для Российской Федерации проектов.

Влияние введения бюджетного правила на долговую политику будет опосредованное. С одной стороны, на уровне 1% ВВП будет законодательно ограничен размер бюджетного дефицита, традиционно финансируемого за счет государственных заимствований. В результате, будет ограничена вероятность резкого увеличения потребности в долговом финансировании и существенного роста государственного долга. С другой стороны, бюджетным правилом не накладываются ограничения на объем государственных заимствований исходя из величины бюджетного дефицита, что позволяет занимать больше 1% ВВП в периоды благоприятной рыночной конъюнктуры.

В целом, с точки зрения реализации долговой политики, обеспечение устойчивости федерального бюджета, важным элементом которой, наряду с наличием суверенных фондов, является соблюдение вышеуказанного бюджетного правила, будет способствовать поддержанию суверенных кредитных рейтингов Российской Федерации, восприятию инвесторами России как ответственного суверенного заемщика, росту их доверия к российским государственным и корпоративным долговым инструментам.

Интересен опыт Норвегии, которая в 1970-е годы начала разработку нефтяного шельфа, вследствие чего нефть стала ее главным экспортным товаром. Норвежское правительство приняло решение о создании Государственного нефтяного фонда, который служил бы задаче сбережения значительной части доходов от продажи нефти и газа. При этом средства фонда инвестируются исключительно в ценные бумаги за рубежом, использовать внутри страны разрешено только доходы от таких инвестиций, но не сами средства. Во многом именно это позволило Норвегии избежать проявлений голландской болезни, в частности чрезмерного укрепления национальной валюты, диверсифицировать риски изменения цены на нефть за счет грамотной политики вложения средств фонда, а также сгладить бюджетные расходы во времени. И хотя нефть по-прежнему занимает исключительно важное место в норвежском экспорте, страна нашла и другие ниши, в которых ее экономика вполне конкурентоспособна: деревообрабатывающая, судостроительная промышленность и ряд других. А норвежский рецепт «стерилизации» экспортных сверхдоходов вошел в учебники.