Суб'єктивному та непрозорому процесу ухвалення рішень

У межах існуючої радянської системи бюджетний про­цес і міжбюджетні зв'язки спираються на традиційну модель бюджетної "матрьошки". Як перший крок у послідовному бюджетному процесі Міністерство фінансів України готує проект державного бюджету, а також.прогнозні показники консолідованого бюджету і подає законодавцям пропозиції щодо розподілу бюджетних ресурсів між державним та обла­сними бюджетами. Дотепер обласні бюджети формувалися за рахунок суперечливого поєднання розщеплених податків та дотацій із державного бюджету, при чому з часом розщеплення поступилися місцем 100-відсотковому закріплен­ню окремих податків, як-от прибуткового податку з грома­дян, за певними видами бюджетів.

Обсяги і дотацій, і відрахувань визначалися в ході на­пружених політичних торгів між областями та Міністер­ством фінансів України. Області подавали свої видаткові ви­моги чи потреби, розраховуючи на основі існуючої мережі необхідні видатки для фінансування бюджетних установ, а також обґрунтовували свої потреби для надання пільг виз­наченим законом категоріям населення. Внаслідок скоро­чення виробництва після здобуття Україною незалежності та відповідного скорочення доходної бази розрив між потреба­ми областей та можливістю їхнього фінансового покриття дедалі збільшувався. Засобом урегулювання різниці між не­обхідними ресурсами та доступними доходами стали домо­вленості між областями та Міністерством фінансів України. За умов цілковитої непрозорості найважливіші фіскальні рішення, що впливали на місцеві бюджети (загальні видатки, доходи та обсяг дотацій), ухвалювали на верхівці між-бюджетної ієрархії.

Після того, як до обласних бюджетів доводився обсяг їхніх доходів, вони, у свою чергу, мали розподілити цю суму між своїм власним бюджетом та бюджетами міст і районів у їхньому підпорядкуванні. В такий самий непрозорий спосіб області намагалися збалансувати всі ці бюджети, залишаючи багатим містам відносно малі частки податкових надходжень і використовуючи вилучені доходи для фінансування своїх власних бюджетних потреб та трансфертів менш забезпече­ним бюджетам. Райони також збалансовували свої бюджети та бюджети підпорядкованих їм міст, сіл і селищ, удаючись до такого самого поєднання розщеплених податків та трансфертів.

Примітною рисою цієї системи "бюджету в бюджеті" була і залишається значна фіскальна сваволя. Політична та економічна влада зосереджувалися в руках урядових органів вищого рівня, що давало їм широкі можливості використо­вувати цю владу для "винагородження друзів та покарання ворогів". Чіткі та об'єктивні правила визначення бюджетних повноважень видавалися неможливими. Втім, вимога їх запровадження все більше лунала у резолюціях нарад пред­ставників органів місцевого самоврядування.