Реформы местного управления в России в первой четверти XVIII в

На протяжении XVIII в. неоднократно в России происходило реформирование системы местное государственное управление и самоуправление.

Крупнейшей административно-территориальной реформой управления была губернская реформа, начавшаяся в 1708 г. Ее сущность была изложена в Указе «Об учреждении губерний и о росписи к ним городов». В ходе этой реформы вводилось новое территориальное деление государства: учреждались восемь губерний, по которым были расписаны все уезды и города. В 1713-1714 гг. численность губерний возросла до 11.

Возглавлял губернию губернатор или генерал-губернатор (Петербургская и Азовская губернии), объединивший в своих руках всю административную, судебную и военную власть. Ему подчинялись четыре помощника по отраслям управления. К 1715 г. в результате реформы в России сложилась трехзвенная система местного управления: уезд – провинция – губерния.

Осуществленные преобразования центральных органов управления потребовали дальнейших существенных изменений на местах. Вторая губернская реформа была проведена в 1719 г. 11 губерний были разделены на 45 провинций, во главе которых были поставлены воеводы. Провинции делились на округа-дистрикты, куда камер-коллегия назначала руководителями земских комиссаров. Внизу иерархии местного управления располагались сельские полицейские органы, избираемые на крестьянских сходах: сотские и десятские. Они были помощниками земских комиссаров.

Проводя первую и вторую реформы местного управления, Петр I пытался повысить в управлении на местах самодеятельность дворянства. В первом случае была предпринята попытка ввести в губернское управление коллегиальное и избирательное начало. При губернаторе образовывался совет «ландратов», в который входило 8-12 советников, избираемые местным дворянством. Однако фактически ландраты не избирались, а назначались из дворянства Сенатом или губернатором. Такой ландрадский совет не принесли никакой пользы для развития русского провинциального самоуправления. Ландраты не просуществовали и пяти лет и были ликвидированы. По мнению А.А. Кизеветтера губерния не стала самоуправляющимся общественным союзом.

Еще одной попыткой (после введения ландратов) повысить в местном управлении самодеятельность дворянства было учреждение в ходе второй реформы института выборных на 1 год местным дворянским обществом новых земских комиссаров. Однако и институт выборных комиссаров просуществовал недолго, столкнувшись с ярко выраженным абсентеизмом (от лат. отсутствие) местных дворян, выражающегося в уклонении избирателей от участи в голосовании на выборах.

После принятия Жалованной грамоте дворянству в 1785 г. местное дворянское самоуправление активизировалось. Дворяне создавали общество, или Собрание, наделенное правами юридического лица (имевшее собственные финансы, имущество, учреждения и служащих). У Собрания были политические права: оно смогла делать представления местным властям, центральным учреждениям и императору по вопросам «общественной пользы».

В состав Собрания входили все дворяне, имевшие имения в данной губернии, из числа уездных предводителей дворянства. Собрание раз в три года избирало кандидата в губернские предводители дворянства. Кандидатура последнего утверждалась губернатором или представителем монарха в губернии. Устранялись от выборов дворяне, не имевшие земель и не достигшие 25-летнего возраста. Ограничивались при выборах права дворян, не служивших и не имеющих офицерских чинов. Опороченных судом дворян исключали из дворянского Собрания. Собрание избирало также заседателей в сословные суды губернии и полицейских должностных лиц земской полиции. Так в ХУШ в. развивалось сословное самоуправление дворянства.

В 1718 –1720 гг. прошла реорганизация органов городского самоуправления, учрежденных в 1699 г. Были созданы новые органы – магистраты, подчиненные губернаторам. Общее руководство осуществлял Главный магистрат. В 1727 г. магистраты были преобразованы в ратуши.

Жители города каждые три года избирали исполнительный орган – Шестигласную думу, в состав которой входило по одному представителю от каждого из шести разрядов городского населения. В компетенции Думы было решение вопросов городского благоустройства, народного образования, контроль за соблюдением правил торговли и т. п. Все это происходило с ведома городничего, назначенного губернским правлением.

Еще одна реформа областного (губернского) управления в 1775 г. была проведена Екатериной II после Пугачевского восстания, которое показало необходимость усиления губернаторской власти на местах. Документом, определившим основные направления новой губернской реформы, было «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи», принятое в 1775 г.

Накануне реформы территория России разделялась на 23 губернии, 66 провинций и 180 уездов. Проводимая реформа планировала разукрупнение губерний. В основу деления был положен административный принцип, без учета географических, национальных и экономических признаков. Ликвидировались старые территориальные органы (воеводы), упразднялись провинции как территориальные единицы.

Основная цель деления – приспособить новый административный аппарат к фискальным и полицейским делам. Страна делилась на губернии, в каждой из которых должно было проживать 300-400 тыс. душ мужского пола. К концу екатерининского царствования в России насчитывалось 50 губерний, во главе которых стояли губернаторы, подчинявшиеся непосредственно императрице. Москва, Санкт-Петербург и некоторые окраинные территории возглавлялись генерал-губернаторам.

Губернатору подчинялось несколько местных должностных лиц. Прокурор осуществлял надзор за соблюдением законов. Охрану общественного порядка возглавлял полицмейстер. Финансами в губернии занималась Казенная палата во главе с вице-губернатором. Губернский землемер занимался землеустройством, школами, больницами, богадельнями ведал Приказ общественного призрения.

Губернии делились на уезды по 20-30 тыс. душ мужского пола в каждом. Главным органом власти уезда стал Нижний земский суд во главе с капитан-исправником, избираемым местным дворянством. В уезды по образцу губерний были назначены уездный казначей и уездный землемер.

В отдельную административную единицу был выделен город. Во главе его стоял городничий, наделенный всеми правами и полномочиями. В городах вводился строгий полицейский контроль. Город разделялся на части (районы), находившиеся под надзором частного пристава, а части в свою очередь – на кварталы, которые контролировал квартальный надзиратель.

После губернской реформы перестали функционировать все коллегии, исключая Иностранную коллегию, Военную и Адмиралтейскую. Функции коллегий перешли к губернским органам. Более чем вдвое увеличилось число чиновников на местах. В 1775 году была ликвидирована Запорожская Сечь, а большинство казаков переселили на Кубань. В 1783 году крепостное право утвердилось на Левобережной Украине, а 1796 и на юге, в Новороссии.

Губернская реформа 1775 г. усилила власть губернаторов и, разукрупнив территории, упрочила положение административного аппарата на местах. Создавались специальные полицейские, карательные органы и преобразовывалась судебная система.

Таким образом, в XVIII в. в условиях становления абсолютной монархии в Российской империи происходило реформирование государственного аппарата и органов самоуправления на местах с целью приведения их в соответствие с характером государственной власти.