Алгоритм оптимизации структур и механизмов администрирования

Не существует автономии без границ. Автономизация неизбежно приведет к вопросу о разделении власти и ответственности, прав и обязанностей, функций и ресурсов между федеральным, региональным и местным уровнями правления. Для оптимизации структур и механизмов администрирования требуется, прежде всего, сопоставить теоретические и нормативные модели самоуправления с фактическим состоянием функционирования местной власти.

Необходимо проверить следующие положения:

1. Самоуправление в социальном аспекте означает, что территориальное сообщество людей способно решать свои практические задачи собственными силами.

2. В политическом аспекте самоуправление означает возможность прямого народовластия. В норме административный аппарат местной власти должен как бы наниматься территориальной социальной общностью.

3. В правовом аспекте самоуправляющаяся административная единица представляет собой муниципальное образование, в качестве которого, согласно законодательству, выступает любое поселение, имеющее собственность, бюджет и органы власти. Сельская администрация, как орган местной власти, по вертикали не подчиняется другому территориальному органу самоуправления. Государственные функции на местах могут исполнять муниципальные учреждения.

Сопоставление теоретической и нормативной моделей местного самоуправления показывает, что они опираются на разные понятия: «территориальная социальная общность» и «муниципальное образование». Известно, что российский законодатель утвердил правовые нормы для организации местного самоуправления опираясь на понятие «муниципальное образование», которое подразумевает населенную территорию, создаваемую «сверху», а не сообщество людей, естественно сложившееся на данной территории. Можно предположить, что в результате такого подхода в городских и сельских поселениях практически формировалось не самоуправление, а управление, т.е. продолжение государственного влияния на местный уровень, ограничивающее тем самым самоорганизацию людей.

Обострилась проблема статуса сельской администрации[82]. В настоящее время она фактически является не органом самоуправления, а обычным подразделением (филиалом) районной администрации. Глава сельской управы назначается вышестоящим органом власти, работает по утвержденному им плану и смете расходов, систематически отчитывается перед множеством отделов, комиссий, инспекций района. Прав нет, а спрос по всем показателям.

Реально сельская администрация поставлена в сложные, противоречивые властно-управленческие отношения. Она находится одновременно и в положении управляемого объекта, и в позиции управляющего субъекта. В этой ситуации важно соблюдать баланс власти и ответственности. В сложившейся системе самоуправления власть распределяется - сверху вниз, а ответственность - снизу вверх. Поскольку сельская администрация формируется и контролируется сверху, постольку благополучие главы администрации зависит от оценки районного руководства, а не населения. Но должно быть наоборот: власть распределяется снизу вверх, а ответственность - сверху вниз.

Именно такой формой легитимности сельской администрации определяется ее авторитет. Население дистанцируется от местной управы, воспринимая ее как чужой (государственный), а не свой (муниципальный) орган власти. Как вернуть престиж сельской администрации? Для этого следует превратить ее в автономную юридическую единицу с самостоятельными функциями, ответственностью, источниками финансирования.

Но здесь возникает проблема оптимизации границ сельских муниципальных образований. В настоящее время большинство поселений в силу малочисленности населения не в состоянии организовать полнокровные службы и становятся зависимыми от райцентра в предоставлении услуг населению. Учитывая сельскохозяйственный тип производства, наличие необходимой инфраструктуры (транспорт, энергетика и т.п.), географические и этнокультурные условия, законом предусмотрено формирование сельского муниципального образования в границах района с учетом транспортной доступности.

В этом случае оказание коммунальных, социальных и административных услуг приблизится к потребителю. Сложность решения данной задачи обусловлена тем, что сельская администрация, начиная с советского периода истории, не привыкла отвечать за предоставление услуг населению. Одна часть услуг была прерогативой центрального правительства, другая - отдельно взятых предприятий, расположенных на территории конкретного поселения. Поэтому важно определить статус районного (промежуточного) уровня системы администрирования.

Если местное самоуправление осуществляется на районном уровне, то оно вторично, производно от самоуправления городских и сельских поселений. По существу это межмуниципальный орган самоуправления, который должен формироваться снизу. Полномочия такого органа власти (муниципального района или округа) должны определяться по принципу субсидарности, согласно которому на данный уровень администрирования передаются лишь те вопросы, которые не могут быть решены на уровне сельского поселения.

Технология реформы местного самоуправления детально рассматривалась в ряде работ[83]. Здесь же опишем алгоритм распределения функций, предметов ведения и полномочий между уровнями правления, способ их перемещения и механизмы реализации (см. табл.10).

Таблица 10